L’aménagement du territoire

La place de la Concorde a été conçue au XVIII - et achevée au XIXe siècle - comme le symbole du territoire français. La place est un ovale dont les deux centres sont occupés par deux fontaines représentant l’une les fleuves, l’autre les mers. Au pourtour se trouvent les statues allégoriques de huit villes des confins du pays : Lille, Rouen, Brest, Nantes, Bordeaux, Lyon, Marseille, Strasbourg.
L’image est celle de Paris, la capitale, commandant un territoire organisé par les quatre fleuves : Seine, Loire, Garonne, Rhône, entouré de la mer du Nord, de l’Atlantique et de la Méditerranée, et limité à l’est par le Rhin, fleuve barrière sur lequel se trouve Strasbourg, ville frontière d’une province disputée entre l’Allemagne et la France.


Une image de la centralité et de l’unité du territoire

Cette première image correspond à la représentation que les Français ont longtemps gardée de leur territoire : un hexagone (on dit encore couramment « l’Hexagone ») ouvert sur le monde par la navigation maritime, mais fermé par des frontières naturelles : le pré carré fortifié par Vauban pour protéger le territoire des anciens ennemis héréditaires maritime (l’Angleterre) et terrestre (l’Allemagne). Depuis le partage de l’empire de Charlemagne en 843, les rois de France et le Saint Empire romain germanique n’ont eu de cesse de parvenir au contrôle du Rhin. La Lotharingie a fait les frais de cette lutte millénaire qui s’est prolongée jusqu’au XXe siècle.
La centralisation qui caractérise l’organisation du territoire français et sa gestion est un héritage monarchique. Les rois capétiens ont progressivement organisé leur domaine en contrôlant les fleuves, la Seine et la Loire d’abord, puis la Saône et le Rhône. En choisissant Paris comme capitale au détriment de Lyon, la capitale des Gaules, ils l’ont fait basculer vers le nord et Paris a peu à peu accaparé le rôle de carrefour des routes commerciales. La conquête progressive des provinces de l’ouest et du sud a renforcé le centralisme parachevé par la monarchie absolue.
La Révolution n’a pas remis en question cette structure forte. Au contraire, elle l’a accentuée. Au temps de la Révolution, le jacobinisme s’est opposé aux partisans du fédéralisme qui se sont disqualifiés en se compromettant avec les ennemis extérieurs. La conception qui a prévalu a été celle d’un État unitaire et centralisé, à la différence des pays voisins (Espagne et Royaume-Uni, mais aussi bien sûr, Suisse, Allemagne et Italie). L’égalité juridique a été le principe de base du traitement territorial. Au nom de l’égalité, les particularismes provinciaux ont été réduits, y compris les langues régionales.

La France continentale tient dans un polygone à six côtés. Cette figure géométrique affirme l’unité du territoire, mais ne dit rien de sa diversité et de son ouverture sur l’Europe et sur le monde.

Le découpage départemental s’est alors substitué aux provinces (en 1792). Pour rompre avec le passé, chaque département, ou presque, a pris le nom d’une rivière (Dordogne, Mayenne, Saône-et-Loire) ou d’une montagne (Jura, Vosges) ; tous ont approximativement la même superficie et le chef-lieu se trouve au centre (à une journée de cheval). Ce traitement égalitaire n’a jamais été démenti, pas même par la création tardive des régions, et le sentiment d’appartenance des Français à leur département est au moins aussi fort que celui qui les lie aux provinces et à leur folklore. L’administration départementale est complémentaire de celle des communes. Ce sont les deux échelons de la démocratie locale qui ont en charge la gestion des besoins les plus concrets des populations (routes, équipements scolaires, sportifs, culturels, aides sociales).

Cette conception égalitaire n’empêche nullement un traitement hiérarchique du territoire. Chaque niveau a des compétences spécifiques et l’ensemble est hiérarchisé. À l’État, revient la charge des grands réseaux (autoroutes, routes nationales, chemins de fer de niveau national, aéroports internationaux, ports), des grands équipements (universités, grandes écoles, organismes de recherche, musées nationaux, etc.). Les réseaux et les équipements de niveau inférieur, routes départementales et réseau ferré régional par exemple, relèvent de la compétence des circonscriptions locales.

L’image de la diversité

L’autre image dont les Français sont fiers, c’est celle de la diversité. La troisième République, celle qui a institué l’école obligatoire, a grandement contribué à ancrer cette vision territoriale dans l’imagerie nationale. Le patriotisme inculqué par les instituteurs, ces « hussards de la République », était inscrit dans les programmes scolaires dont les contenus avaient été inspirés par les historiens Michelet, Lavisse ou le géographe Vidal de la Blache. La France y est décrite comme un pays béni des dieux ; sa forme est harmonieuse ; elle est située à mi-chemin de l’équateur et du pôle ; elle bénéfi cie de tous les climats tempérés ; elle offre toutes les formes de relief : cette image, tous les petits écoliers devaient la garder à l’esprit.

Les Français ont façonné leur pays en tirant parti de la diversité naturelle. Les paysages sont colorés et changeants plus que partout ailleurs. Les paysans, en s’adaptant à ces conditions naturelles variées, ont produit des aliments qui, dans chaque région, se marient différemment et donnent une palette culinaire extraordinairement variée ; elle exprime la richesse des terroirs : cuisine au beurre des provinces du Nord, ou à l’huile d’olive du Midi, fromages, vins, fruits, volailles.

Les Français sont parfois considérés comme inhospitaliers par les touristes étrangers. Il est vrai qu’il reste quelque chose de ce chauvinisme que le poète Rimbaud nommait le « patrouillotisme ». Les provinces, d’origine féodale, ont chacune leurs particularités et revendiquent parfois une identité culturelle. Le sentiment d’appartenance à l’égard des provinces a encore aujourd’hui une certaine consistance. Il en est de même des pays, ces petites entités naturelles (Artois, Livradois), ou historiques (certains pays auraient une origine gauloise : les pagi de La Guerre des Gaules) ou féodale, que l’on trouve partout en France (Pays d’Auge, Médoc, Minervois, Bresse, etc.). L’esprit de clocher traduit cet émiettement territorial qui est le symétrique de la centralisation. La France compte encore plus de 36 000 communes, héritières des paroisses d’Ancien Régime, autant que tout le reste de l’Europe réunie. Gérée démocratiquement, la commune sert de contre-pouvoir à la surpuissance de l’État.

La période coloniale a laissé des traces qui ajoutent à cette diversité. Le territoire français comporte encore, outre-mer, des « poussières d’empire » : îles sucrières des Antilles ou de l’océan Indien, archipels d’intérêt stratégique dans le Pacifi que. Elles sont devenues des destinations touristiques recherchées pendant l’hiver.


Un territoire rééquilibré ?

La centralité parisienne a bénéficié, au cours du XXe siècle, d’une surdétermination économique. L’industrialisation de la France s’était appuyée, comme dans les autres pays, sur les bassins charbonniers. Les pays noirs, du Nord, de la Lorraine ou du Massif central, ont été les premiers points forts de la sidérurgie, de la chimie et du textile. Mais la deuxième phase de l’industrialisation a surtout profité à Paris qui a vu s’installer la grande industrie, celle de l’automobile, de l’aviation, de la construction mécanique et électrique. En un siècle, la population de l’agglomération capitale, qui était déjà élevée (2 millions d’habitants à la fi n du XIXe siècle), a quintuplé. L’écart avec les autres grandes villes s’est creusé, à tel point que la formule inventée en 1952 par J.-F. Gravier, « Paris et le désert français », est devenue le maître mot de l’aménagement du territoire. Il fallait, à tout prix, décongestionner Paris et rééquilibrer le pays. Tel a été le slogan de l’après seconde guerre mondiale.

La gestion régalienne du territoire est restée la règle jusqu’à la fi n du XXe siècle. La Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (DATAR) est une invention de la Ve République (1963). Elle est d’essence centralisatrice mais ses effets ont été contradictoires. Dans un premier temps, l’opposition Paris-Province (la Province désigne avec une condescendance certaine ce qui n’est pas la capitale - on dit moins aujourd’hui « en province » que « en région ») en est sortie renforcée. Paris, centre politique et économique, centre de la recherche et de la culture, est aussi le centre des réseaux de communications matérielles et immatérielles. La toile d’araignée des routes et du chemin de fer a été renforcée par les nouveaux modes de transport : autoroutes, TGV, aéroports.
De plus, la politique industrielle de l’époque gaulliste a misé sur l’aéronautique, l’aérospatiale, le nucléaire et l’électronique pour des raisons autant militaires que civiles. Cette politique industrielle planifi ée, appuyée sur le secteur nationalisé, est à l’origine de ce qu’on appelle les nouvelles technologies. Or ces nouvelles technologies se sont localisées dans la région parisienne où étaient concentrés les ingrédients nécessaires à leur développement : grandes écoles, universités, CNRS, et le complexe militaro-industriel.
Mais le phénomène de métropolisation, accompagné par la concentration des emplois à haut niveau de qualifi cation, s’est élargi aux autres grandes villes. Celles qui possédaient déjà une base industrielle, universitaire et technologique, comme Grenoble, Toulouse ou Bordeaux, ont bénéficié de l’implantation d’industries aérospatiales ou de centres de recherche nucléaire ou électronique et sont devenues des villes technopolitaines. Les autres métropoles ont cherché à se doter de technopôles comme Montpellier, Lyon, Nancy, Metz, Rennes, Nantes, Lille, Nice ou Marseille. La recherche scientifique publique s’est mieux répartie sur l’ensemble du territoire et la recherche privée a privilégié la proximité des universités.

En même temps, la couverture des réseaux de transport moderne s’est densifiée et les angles morts du territoire se sont grandement atténués. La Bretagne, longtemps enclavée, s’est trouvée raccordée au réseau autoroutier et au TGV. Dans une certaine mesure le Massif central, aussi, a bénéficié de l’amélioration du ratio distance/temps. Cette pénétration du territoire a facilité la diffusion du tourisme dans toutes les régions : tourisme balnéaire sur le littoral, tourisme montagnard, tourisme vert dans les régions restées rurales. La France est la première destination touristique du monde. Elle le doit à une offre très diversifiée. 80 millions de touristes étrangers qui visitent la France recherchent aussi bien le tourisme historique et culturel des villes que les autres formes du tourisme de détente.

Ainsi, il s’est produit une incontestable homogénéisation du territoire qui n’a rien enlevé à la diversité paysagère antérieure mais qui lui a fait prendre d’autres formes. Les métropoles ont perdu de leur attrait ; c’est la frange littorale qui est devenue la zone la plus attractive du territoire. Et dans les deux dernières décennies du siècle passé, l’aménagement du territoire, cette spécifi cité française qui équivaut à une politique territoriale étatique, a été remise en question par les logiques de l’Union européenne : elle impliquait un interventionnisme de l’État, un certain dirigisme dans le choix des localisations et des subventions au secteur privé, contradictoires avec l’esprit de la libre concurrence.

Pour aller plus loin : Du national au local

Le poids de la région et des autres collectivités territoriales

La France a toujours refusé le fédéralisme pour de multiples raisons historiques. Le principe de la déconcentration l’a toujours emporté sur celui de la décentralisation. Avant le début des années quatre-vingt, l’État déléguait ses pouvoirs aux préfets, représentants du gouvernement dans les départements et, plus tard, dans les régions (il s’agissait encore de régions de programme, découpées pour les projets d’aménagement du territoire). Il lui fallait composer avec les élus locaux ou les dirigeants du secteur privé qui demandaient instamment un autre partage des responsabilités. Parfois même, des revendications régionalistes prenaient un tour violent, comme en Corse ou en Bretagne. Le besoin d’autonomie ne cessait de grandir. Les institutions européennes poussaient en ce sens avec la création du FEDER (Fonds européen de développement économique régional) qui mettait à la disposition des régions défavorisées des subventions pour un rattrapage économique.
Les lois de décentralisation votées en 1982-1983 ont été une première étape vers une régionalisation véritable. Le découpage antérieur n’était pas remis en cause. Mais, pour la première fois, les régions étaient dotées d’une assemblée élue dont le président détenait l’exécutif à la place du préfet. Un nouveau partage des compétences et des ressources entre l’État et les collectivités territoriales voyait le jour. L’État conservait la responsabilité des grands équilibres budgétaires. Une fiscalité régionale modeste s’ajoutait au dispositif fiscal des collectivités locales.

C’est dans le domaine scolaire que la redistribution des compétences a été la plus précise. L’État garde un pouvoir éminent puisqu’il lui revient d’assurer le traitement des enseignants de tous les niveaux. Les équipements relèvent, eux, de chaque niveau de collectivité : le primaire aux communes, les collèges au département, les lycées et la formation professionnelle aux régions. Quant à l’université, les régions peuvent participer au financement des implantations conjointement avec l’État. En ce qui concerne les transports, les régions peuvent prendre en charge le fonctionnement des réseaux TER (Transport express régionaux), y compris l’achat de matériel ferroviaire. Une grande partie du réseau routier national incombe maintenant aux régions ainsi qu’aux départements. La région a acquis également des compétences en matière économique. Elle peut intervenir pour favoriser la localisation d’entreprises (par exemple des zones d’activités) ou le maintien d’activités menacées. Mais ce pouvoir économique est évidemment restreint par les règles communautaires. La région peut négocier directement avec l’Union européenne le financement de projets qui s’inscrivent dans ses objectifs-programmes. Les régions françaises ont largement bénéficié de ces fonds mais, avec l’élargissement de l’Union aux pays de l’Est et la réforme des Fonds structurels, la part des régions françaises s’en trouve diminuée d’autant.
La France est encore très loin du niveau de régionalisation ou de fédéralisme des autres pays européens. L’approfondissement de la décentralisation est à l’ordre du jour. L’argument de ses détracteurs consiste à dire que l’État cherche surtout à reporter sur la fiscalité des collectivités territoriales le déficit résultant de la diminution de la pression fiscale nationale. Quoi qu’il en soit, les évolutions concernant la décentralisation et la régionalisation ne sont pas terminées.
Pour aller plus loin : Les ressources des collectivités territoriales


La France s’ouvre

En même temps qu’elle perdait son empire colonial, la France s’ouvrait à l’Europe. La représentation que les Français ont de leur propre pays s’en est trouvée changée. La France est désormais solidement ancrée dans l’Europe. Les programmes Erasmus de coopération universitaire et les échanges touristiques ont fait tomber les frontières mentales en même temps que l’Europe faisait disparaître les frontières économiques. Le territoire français n’est plus refermé sur lui-même. Le Rhin n’est plus une barrière mais un trait d’union dans le sens est-ouest comme dans le sens nord-sud. Le TGV a réduit les distances dans la France intérieure mais aussi dans les relations avec les pays voisins : Londres, Bruxelles, Amsterdam, Allemagne, Suisse, Espagne et bientôt l’Italie. Les échanges commerciaux continuent de se développer dans l’Union européenne comme auparavant dans la CEE. Le marché du travail des régions transfrontalières est de plus en plus intégré. L’Union européenne encourage depuis longtemps la création des Euro-régions : la grande région Saar-Lor-Lux en est l’exemple le plus ancien. On peut citer encore l’Euro-région Pyrénées-Méditerranée, l’Euro-région Alpes, le projet Franco-valdo-genevois. Désormais tous les départements français frontaliers et maritimes font partie d’associations transfrontalières dans le cadre de l’objectif européen Interreg. L’espace français ne peut plus se concevoir hors de l’Europe qui est une plate-forme essentielle de la mondialisation.

publié le 07/09/2009

haut de la page